Регистрация по месту жительства и по месту пребывания
Нормотворчество государственных институтов России на федеральном и региональном уровнях осуществляется с целью улучшения обыденной жизни граждан государства, реализации прав граждан. Одновременно бездумное нормотворчество усложняет процедуры реализации прав и свобод, нередко даже перекрывает их реализацию вообще.
После отмены разрешительного порядка определения места жительства (прописки), действовавшего ранее в российской административно-юридической практике, одновременно с введением в действие уведомительного порядка регистрации по избранному месту жительства в российском законодательстве образовался пробел. Полагаем, законодатель не имеет однозначного мнения по этому вопросу, а неоднозначное определение места жительства граждан негативно отражается на правоприменительной практике, ограничивает правоспособность физических лиц, усложняет толкование и применение гражданского, административного, семейного, избирательного, жилищного права.
Часть 1 статьи 20 Гражданского кодекса РФ, определяя термин "место жительства", указывает, что "местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает". Понятие "проживание" дано в статье 3 Федерального закона "О гражданстве РФ", в котором оно определяется как проживание лица на законном основании на территории РФ или за ее пределами. Что касается понятия "место жительства", то Конституция России место жительства физического лица как бы подразделяет на две категории: постоянное место жительства и место пребывания (ст. 27, ч. 1, Конституции РФ). Однако статья 20 ГК РФ четко определяет, что местом жительства признается место постоянного или преимущественного проживания. Следовательно, ГК РФ говорит о месте жительства, но не о месте пребывания.
В части 1 статьи 150 ГК РФ употребляются понятия "право свободного передвижения", "выбор места пребывания и жительства". Определения понятия "место пребывания" в ГК РФ нет. Также не раскрывается смысл термина "постоянное и преимущественное проживание". Установление постоянного или преимущественного проживания лица должно осуществляться по временной схеме, т.е. лицо должно проживать по данному адресу либо всегда, либо срок его проживания по данному адресу должен превышать срок его проживания в любом другом месте в течение его жизни. Закон РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" от 25 июня 1993 года определяет место жительства так: жилые дома, квартиры, служебные помещения, иные жилые помещения, в которых гражданин проживает постоянно либо преимущественно в качестве собственника, по договору найма, договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ. Местом пребывания Закон называет гостиницы, санатории, больницы, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, являющиеся местом жительства граждан, где он проживает временно. Таким образом, место пребывания подгоняется под место жительства, и их конкретизация идет по объекту нахождения, т.е. ставится в зависимость от помещения, о месте проживания в котором лицо обязано уведомить государство.
Законодательный казус, считаем, проявляется в том, что Конституция предполагает свободу передвижения гражданина как основной элемент его прав и свобод, не увязывая их с моментом возникновения, изменения и прекращения каких-либо правовых аспектов, связанных с гражданином, а законы и нормативные правовые акты напрямую увязывают место жительства гражданина в качестве основного составного элемента содержания его прав и обязанностей.
Налоговый Кодекс РФ (ст. 11) определяет место жительства как адрес, по которому физическое лицо зарегистрировано по месту жительства.
На наш взгляд, регистрация (и по месту жительства, и по месту пребывания) является существенным условием возникновения одного из элементов правоотношения. Полагаем, что понятия "место жительства" и "место пребывания" в законодательстве следует разграничивать не по месту нахождения гражданина, а по объему правового содержания субъекта. Местом жительства гражданина следует считать место его регистрации (в том числе и по месту пребывания, как определяющей реализацию его правоотношений на определенный установленный срок), с которым гражданин связывает основание возникновения своих прав и обязанностей, вытекающих из нормативно-правовых актов, непосредственно предусматривающих данное условие.
Интересна, к примеру, законодательная ситуация при предоставлении субсидий в разных категориях жилья, а также нанимателям, имеющим в числе зарегистрированных по месту жительства лиц, временно выбывших, т.е. могущих иметь регистрацию по месту пребывания.
Жилищный кодекс РФ в части 3 статьи 159 устанавливает возможность "предоставления органом местного самоуправления или управомоченным им учреждением субсидий гражданам на основании их заявления с учетом постоянно проживающих совместно с ними членов их семей". Кодекс определяет условие получения субсидий - постоянное совместное проживание, но не определяет механизм, доказывающий (подтверждающий) факт проживания. Согласно ч. 4 ст. 1 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 761 от 14 декабря 2005 года, "субсидии предоставляются гражданам... с учетом постоянно проживающих с ними членов их семей". Правила, называя непременным условием постоянное проживание, не указывают, как это постоянное проживание (либо в обратном случае непроживание) доказывается, устанавливается. Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 года N 185-О место жительства гражданина может быть установлено судом на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными органами (например, подтверждаемых договором найма с собственником жилого помещения, актом о вселении). Определение Верховного Суда РФ от 22 июня 2005 года (дело N 93-Г05-7) указывает, что регистрация не входит в понятие "место жительства" и является лишь одним из обстоятельств, отражающих факт нахождения гражданина по месту жительства или пребывания. Отсутствие регистрации не исключает возможность установления места жительства гражданина на основе других данных, не обязательно исходящих от органов регистрационного учета.
В Определении Конституционного Суда РФ от 16 октября 2003 года N 334-О регистрация определяется лишь предусмотренным Законом РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" способом учета граждан в пределах РФ, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания и жительства: то есть факт нахождения гражданина по месту пребывания и жительства устанавливается (подтверждается) не только регистрацией.
Закон РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" 1993 г. устанавливает, что "в соответствии с Конституцией РФ и международными актами о правах человека каждый гражданин РФ имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" (ст. 1, абзац 1). Данная норма, провозглашая свободу передвижения граждан, устанавливает, как и норма ст. 3 указанного Закона, что "в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан". Целью существования регистрирующей процедуры является реализация прав и свобод гражданина по месту пребывания и жительства, а наличие или отсутствие факта регистрации не могут служить основанием для ограничения прав граждан. Существующие процедуры получения жилищных субсидий определяют регистрацию по месту пребывания как один из видов доказательств в суде фактического места проживания.
Законодательные казусы определения прав граждан, связанные с местом регистрации и местом жительства, возникают не только в жилищном праве, но также и в избирательном.
Гражданин РФ, проходивший военную службу в г. Мирный Архангельской области (регистрация по месту жительства - г. Рязань), имевший регистрацию по месту пребывания в Мирном, был, вследствие отсутствия регистрации по месту жительства, лишен активного избирательного права и не был включен в списки избирателей. Суд, в который поступило обращение, проанализировав нормы Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту жительства в пределах РФ и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, установил, что в паспорте гражданина РФ органами регистрационного учета проставляется отметка о регистрации по месту жительства, отметка же о регистрации по месту пребывания в паспорте либо ином документе, его заменяющем, не проставляется, а выдается свидетельство о регистрации по месту пребывания. Данное свидетельство о регистрации по месту пребывания не является документом, заменяющим паспорт, при этом отметка о регистрации по месту жительства в паспорте либо ином заменяющем его документе сохраняется.
Судом в решении по указанному делу был сделан обоснованный нормами права вывод о том, что граждане, место жительства которых, по данным регистрационного учета, расположено не на территории соответствующего избирательного округа по месту пребывания и имеющие регистрацию по месту жительства за пределами избирательного округа, не обладают активным избирательным правом на участие в муниципальных выборах в том избирательном округе, где они не имеют регистрации по месту жительства, а зарегистрированы лишь по месту пребывания. Право на активное участие жителей (избирателей) в региональных и федеральных выборах может быть осуществлено посредством получения открепительного удостоверения, где имеется отметка о наличии регистрации по месту жительства, при наличии при этом регистрации по месту пребывания.
В избирательном законодательстве и его применении также заметен отпечаток неясности при определении сущности регистрации по месту жительства и пребывания при информационном освещении пассивного избирательного права, что проявилось, например, на выборах главы муниципального образования (того же г. Мирный), где один из кандидатов обратился с заявлением о внесении изменений в избирательный бюллетень, потребовав указать местом его жительства г. Мирный Архангельской области. Кандидат потребовал признать незаконным и отменить постановление территориальной избирательной комиссии в части размещения на информационном стенде данных о предоставлении им якобы недостоверных сведений об адресе места жительства. Свои требования кандидат обосновывал тем, что в представленных в ТИК документах указал свое место жительства как "г. Мирный Архангельской области", где постоянно проживает. Он также представил сведения о том, что зарегистрирован по месту жительства в Московской области, где имеет квартиру на праве собственности, в которой он не проживает и не проживал.
Суд указал, что то обстоятельство, что кандидат зарегистрирован по месту пребывания в г. Мирный, свидетельствует о его волеизъявлении при выборе им места жительства и подтверждает тот факт, что в г. Мирный он проживает временно, а его постоянным местом жительства является Московская область, что следует из данных регистрационного учета, содержащихся в паспорте кандидата. При таких обстоятельствах указание в качестве места жительства Московской области судом признано правомерным, хотя Определение Верховного Суда говорит о том, что регистрация является лишь одним из доказательств определения места жительства.
Так, практика законодательных казусов говорит о необходимости решения вопроса о наличии активного избирательного права на муниципальных выборах у лиц, не имеющих регистрации по месту жительства на территории муниципального образования, а также необходимость разграничения понятий "место жительства" и "место пребывания" и определения их применимости в сфере избирательных правоотношений.
Анализируя законодательство РФ в сфере регистрации граждан (физических лиц) по месту пребывания или проживания, считаем, что процедуры и нормы регистрации не основаны на законе, законодательство в данной сфере не доработано.
Осуществляющие регистрацию органы власти, их компетенция не могут подвергаться сомнению, а невыполнение возложенных на органы власти функций относится к компетенции административного (КоАП РФ) регулирования, а не жилищного (ЖК РФ) или избирательного права. Лишение гражданина РФ прав и свобод является нарушением его конституционных прав. Конституция РФ регламентирует права и свободы человека как высшую ценность. Существующие несовершенные системы регистрации, получения субсидий, избирательных прав, полагаем, нередко способствуют лишению человека возможной государственной помощи, способствуют нарушению его прав.
Необходимо внести изменения в нормативные правовые акты, касающиеся вопросов определения понятий института регистрации, дополнений в Жилищный кодекс РФ, нормативные правовые акты по вопросу предоставления субсидий, определив, что регистрация по месту пребывания напрямую доказывает факт проживания и подтверждает права и обязанности гражданина, имеющего регистрацию по месту жительства. Данное обстоятельство будет соответствовать, в частности, статье 3 Закона РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" от 25 июня 1993 года, Конституции РФ, устанавливающей высшей ценностью права и свободы человека в РФ, признающей соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина обязанностью государства.
Калинин Б.Ю., Хрыков В.П.
